Более двух месяцев в стране продолжалось обсуждение проекта нового федерального закона "Об образовании", который должен определить развитие всей образовательной системы на ближайшие десятилетия. С учетом предложений и замечаний, поступивших от членов рабочей группы, экспертов, а также представителей заинтересованной общественности, доработка текста закона продолжится, в частности будут дополнены главы, посвященные экономике образования, а также используемой терминологии.
Подробнее о предстоящих нововведениях и спорных положениях которые необходимо принять во внимание, рассказывает декан экономического факультета Московского педагогического университета, академик РАО Левицкий М.Л.
- Михаил Львович, сейчас высказываются мнения о том, что прежняя 18-летняя фаза существования системы образования завершена и начинается кардинально новая. И если с 1992 г. образование "жило" на основе закона, принятого "на первой волне" либеральных реформ, то сегодня, с принятием нового документа, можно будет говорить об изменениях, которые носят концептуальный характер. Так чем же была вызвана необходимость принятия нового документа, по Вашему мнению?
- Отношения в сфере образования регулируются сегодня большим количеством законодательных и других нормативных правовых актов. И это не только базовый Закон РФ "Об образовании", закрепивший еще с начала 90-х общие принципы и правила функционирования системы образования, но и различные ведомственные нормативные документы и даже отдельные правовые акты СССР, в той части, в которой они, безусловно, не противоречат российскому законодательству. Поэтому важным основанием для разработки проекта нового федерального закона "Об образовании" является обозначившийся в последние годы разрыв между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, обусловленный динамичным развитием и процессами модернизации системы образования. Существующий же сегодня большой массив используемых правовых актов не позволяет нам говорить о целостности системы правового регулирования отношений в сфере образования. Также отмечается правовая неопределенность в регулировании многих существенных вопросов функционирования системы образования, новых образовательных институтов и практик, таких, например, как статус примерных образовательных программ иэлектронных образовательных ресурсов, деятельность негосударственных образовательных учреждений, порядок сетевого взаимодействия образовательных учреждений и иных организаций, кредитно-модульная система,оказание платных образовательных услуг и др. К тому же сохраняются избыточные административные ограничения, во многом затрудняющие развитие образовательных учреждений. В своей практике мы сталкиваемся с тем, что многие нормы законодательства Российской Федерации в области образования дублируются законодательными актами других отраслей права, порождая в некоторых случаях известные противоречия, а это, в свою очередь, создает трудности в процессе применения норм, что ведет к нарушениям прав граждан и образовательных организаций и способствует значительному увеличению количества обращений в судебные инстанции. Такое положение дел свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс, и всем нам необходим новый основной документ.
- Так в чем же суть предстоящих новаций, и какой Вы ожидаете результат?
- Разработанный и представленный на обсуждение проект нового федерального закона "Об образовании" регулирует отношения в отдельных подсистемах образования: дошкольном, общем, среднем профессиональном, высшем и тем самым, действительно, в достаточной степени систематизирует правовые нормы в сфере образования. Вместе с тем в законопроекте сохраняются базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством об образовании и оправдавшие себя на практике, в т. ч. в части государственных гарантий реализации прав в сфере образования, права выбора образовательной организации и получения образования в соответствии со склонностями и потребностями, обучения на родном языке, государственно-общественного характера управления образованием, правовых гарантий обеспечения доступности и качества образования и др. Большинство из этих положений получило в законопроекте дополнительную детализацию с обеспечением правореализационными механизмами. Также в законопроекте закрепляются современные требования к образованию, связанные с внедрением в образовательную практику новых форм реализации и освоения образовательных программ, образовательных технологий, форм и методов обучения. В частности, впервые на законодательном уровне в нем выделены отдельные статьи, посвященные кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц, сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ (включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях), использованию дистанционных образовательных технологий, обучению по интегрированным образовательным программам, образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе и др.
- Педагогическое сообщество отметило тот факт, что в проекте нового закона значительно обновлены с учетом современных требований гражданского и бюджетного законодательства модели экономической деятельности в сфере образования. В каком виде эти модели представлены?
- Действительно, проектом нового закона закрепляется ряд новых инструментов, направленных на повышение конкурентоспособности образовательной системы в целом, доступности и качества каждой образовательной услуги в отдельности. Среди них можно отметить (цитирую по документу):
- кредитование обучения в размере стоимости обучения (основной образовательный кредит) и (или) проживания, питания, приобретения учебной и научной литературы и расходов на другие бытовые нужды в период обучения в размере не менее прожиточного минимума, установленного для трудоспособных граждан по месту нахождения образовательной организации или ее филиала, в котором осуществляется обучение, (сопутствующий образовательный кредит);
- коммерческая концессия (франчайзинг) в отношении комплекса принадлежащих юридическим или физическим лицам исключительных прав на образовательные программы, методики и технологии обучения, воспитания и контроля качества образования;
- инвестиции в сферу образования;
- формирование целевого капитала, предназначенного для финансового обеспечения образовательных организаций;
- обязательное страхование гражданской ответственности образовательной организации и др.
- В сравнении с действующим законодательством насколько в законопроекте обновлены отдельные базовые институты системы образования?
- В представленном на обсуждение проекте уточняется понятие "структура системы образования". Так, в дополнение к определенной Законом РФ "Об образовании" структуре системы образования в нее включены: обучающиеся и работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность; организации, осуществляющие научно-методическое, методическое, ресурсное, производственное, информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности, управление системой образования и оценку качества образования. В законопроекте на основе положений Конституции РФ и с учетом Болонской декларации, Лиссабонской конвенции и Международной стандартной классификации образования уточняются и система уровней образования в Российской Федерации, и их названия: - дошкольное образование; - общее образование (начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование); - среднее профессиональное образование (подготовка квалифицированных рабочих, подготовка специалистов среднего звена); - высшее образование (бакалавриат, магистратура - подготовка специалиста, подготовка научно-педагогических кадров). Таким образом, в перечень уровней образования дополнительно введены дошкольное образование и начальное общее образование.
- В законопроект также введено новое понятие "организации, осуществляющие образовательную деятельность", к которым относятся собственно образовательные организации и иные организации, осуществляющие обучение. Что это за организации?
- Законопроектом расширен круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности, в т. ч. закреплены правовые возможности доступа к ней необразовательных организаций. В частности, предусматривается, что научные и иные, возможно, коммерческие организации, могут вести образовательную деятельность в дополнение к своей основной деятельности по программе профессиональной подготовки, дополнительным профессиональным образовательным программам, а также программам профессионального обучения, имеющим цель - подготовить рабочих. Кроме того, выделена отдельная статья, посвященная регламентации правового положения индивидуальных предпринимателей, ведущих образовательную деятельность. Одной из значительных новаций законопроекта является изменение типологии образовательных организаций, способствующее упорядочению общественных отношений, возникающих в сфере образования, в первую очередь, непосредственно связанных с процессом воспитания и обучения. В законопроекте реализована попытка более четко разграничить различные типы и виды образовательных организаций, устранить их избыточное "дробление", создающее необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации, исключить неопределенность при отнесении образовательной организации к тому или иному виду. В этой связи в законопроекте предполагается совершенствование типов и видов образовательных организаций. Деление на типы осуществляется по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того, что эта организация может реализовывать также образовательные программы предыдущих уровней образования (всего устанавливается 6 типов образовательных организаций). По каждому типу организации устанавливаются их виды. В частности, по общеобразовательным организациям предполагаются два вида: общеобразовательная школа и коррекционная общеобразовательная школа. При этом законодательно закрепляется возможность установления субъектами Российской Федерации по согласованию с Минобрнауки России иных видов и при необходимости категорий общеобразовательных организаций. Привычные в настоящее время названия общеобразовательных учреждений: "гимназия", "лицей", "центр образования" - будут использоваться в качестве специальных наименований общеобразовательной организации. В рамках устанавливаемой в законе типологии образовательных организаций в сфере высшего образования закрепляется начавшееся обособление университетского сектора с предоставлением университетам, активно занимающимся научно-исследовательской деятельностью, более широкой академической автономии. Отдельные главы законопроекта посвящены регламентации правового положения различных субъектов образовательных отношений: образовательных и иных организаций, осуществляющих обучение; обучающихся и их родителей (законных представителей), а также работников образовательных организаций. В частности, законопроектом более подробно в сравнении с действующим законодательством предполагается: - упорядочить и законодательно закрепить категории обучающихся; - установить перечень прав обучающихся (в т. ч. на обучение по индивидуальному учебному плану, бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, участие в управлении образовательной организацией и т. д.), предоставляемых им социальных гарантий (обеспечение стипендиями, питанием, одеждой, обувью и предметами первой необходимости, местами в общежитиях, транспортным обеспечением и т. д.), определить общий порядок их реализации и защиты, в т. ч. корреспондирующие им обязанности других участников образовательных отношений; - закрепить общие обязанности (добросовестно и ответственно осваивать образовательную программу, выполнять учебный план (индивидуальный учебный план), требования устава образовательной организации и пр.) и ответственность обучающихся, воспитанников за их невыполнение.
- Хотелось бы задать вопрос, который звучит в любой аудитории и вызывает справедливые нарекания, касается он статуса педагога. Предлагаются ли здесь какие-либо изменения?
- Отдельная глава законопроекта посвящена педагогическим, руководящим и иным работникам организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В ней детально урегулирован правовой статус педагогов, их права, обязанности и ответственность. Установлены дополнительные гарантии педагогическим работникам в части организации их переподготовки и повышения квалификации. Вместе с тем в главе "Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющие образовательную деятельность" есть моменты, которые вызывают определенную обеспокоенность. Так, в одной из статей есть норма, содержащая условие, при котором соотношение времени учебной работы и других видов деятельности педагогических работников в пределах 36-часовой рабочей недели может устанавливаться администрацией образовательного учреждения, т. е. работодателем. На мой взгляд, это не правильно, и это противоречит существующей сегодня правовой норме, согласно которой ставка заработной платы учителя рассчитывается за 18 ч учебной нагрузки и, если он наработает 24 учебных часа, то ему положена доплата за 6 ч переработки. В проекте нового закона предлагается, оставив общий объем нагрузки в 36 ч, вопросы соотношения учебной нагрузки и дополнительной (так называемой внеурочной работы) оставить на усмотрение администрации учреждения.
- А не увеличит ли это "нагрузку" педагогических работников и, как следствие, не ухудшит ли ситуацию с оплатой труда?
- В той формулировке пятой главы, которая предложена сейчас, действительно, может произойти некоторое ухудшение условий и оплаты труда педагогических работников. Именно по этой причине мы предлагаем оставить все как есть, тем более что в настоящее время "нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы и продолжительность рабочего времени различных категорий педагогических работников" определяются на федеральном уровне одноименным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2003 № 191. Возможно, разработчики документа никаких "законодательных мин" и не закладывают и мы зря беспокоимся, но, повторяю, сама формулировка некоторых норм пятой главы настораживает, и их необходимо доработать, с тем чтобы не возникало потом разночтений.
- А что изменится для дошкольных образовательных учреждений с принятием нового закона об образовании?
- Этот вопрос, без сомнения, очень важен, и можно сделать вывод, что для дошкольных образовательных организаций (именно так они будут именоваться) примут долгожданные государственные федеральные образовательные стандарты. Сегодня таких стандартов нет, а есть только государственные требования к дошкольному образованию. В этой связи может измениться статус детских садов, и он может стать таким же, как и у общеобразовательных школ. Это тем более важно, что в настоящее время, в связи с реализацией Федерального закона № 83-ФЗ, не вполне ясно, какие программы дошкольные образовательные организации могут предлагать за бюджетные деньги, а какие - на платной основе. А когда появятся эти государственные федеральные образовательные стандарты, то уже будет более или менее четко очерчен круг тех основных программ, за пределами которых могут оказываться платные услуги. И еще очень важный момент, на который хотелось бы обратить внимание. Мы рассчитываем увидеть в новом законе условия финансирования дошкольных образовательных организаций, в проекте они не указаны. Сегодня сложилась парадоксальная ситуация, когда школы получают субвенции от субъекта Российской Федерации на реализацию образовательных программ, оплату труда работников, покрытие расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, а детские сады - нет. Они ничего не получают из региона, их финансирует напрямую муниципалитет, у которого, как мы знаем, ограниченные финансовые возможности. Поэтому мы предлагаем, раз уж идет такое включение дошкольных образовательных организаций в "единую семью" общего среднего образования, применять и к ним ту же норму. Было бы справедливо выделять из регионального бюджета местному необходимое финансирование на реализацию образовательных программ дошкольными организациями в том же размере и на те же цели, что и для общеобразовательных школ.
Беседовала С.В. Макарова
